спецвыпуск (3717), 14 декабря 2005 года
главная | оглавление | <... | ...>	точка зрения эксперта

Антинаркотическая целевая программа
и система управления качеством.
В чем сходство и в чем различие?

В качестве вступления к докладу Алексей Павлович Скрипков, руководитель Северо-Западного центра наркологической экспертизы и мониторинга при представительстве Минздрава СЗФО, напомнил участникам семинара, что с 2004 года вступил в силу новый Бюджетный кодекс, и отныне в соответствии с его требованиями необходимо при выделении бюджетных средств указывать, на достижение каких целей выделяются средства, то есть во главу вопроса ставится целеполагание.

Доклад А.П.Скрипкова (в центре) не оставил участников семинара равнодушными.

Основным тезисом выступления стало утверждение, что сферы предложения и спроса на наркотики очень тесно взаимосвязаны. Наркопотребитель всегда организует не только спрос, но и предложение (это его естественная форма и средство существования). Таким образом, любой наркопотребитель всегда формирует рынок мелкорозничного распространения наркотиков. При этом объемы мелкорозничного распространения не сильно отличаются от объемов организованного трафика. Это касается оборота наркотиков как внутри субъекта, так и затрагивает трансграничную сферу.

Бесспорно, что организация системной борьбы с мелкорозничными распространителями (торговля на улицах, в клубах, образовательных учреждениях) может существенно повлиять на общую ситуацию в сфере предложения. Одновременно это должно обеспечивать репрезентативное выявления собственно наркопотребителей, формирующих сферу спроса.

Типовая модель целевой комплексной антинаркотической программы обязана учитывать весь комплекс взаимосвязанных проблем организации работы в сферах предложения и спроса. Системность подхода (дерево целей) реализуется при тщательном выявлении проблем и их проработке в согласованном режиме — одновременно.

Например, можно выделить следующие группы проблем (из которых должно быть построено дерево проблем):

1. Приблизительно 90% незаконного потребления (оборота) наркотиков носит латентный (скрытый, незарегистрированный) характер.

2. Значительная часть латентных наркопотребителей так или иначе пользуются социальными услугами (получают какие-то формы помощи, практически всегда на условиях анонимности).

3. Отсутствуют как национальные, так и международные регламенты социальной помощи наркопотребителям со стороны социальных институтов и гражданского общества.

4. Информационный обмен лучшей социальной практикой и новейшими технологиями не удовлетворяет современным потребностям.

Из этого дерева проблем и должно формировать дерево целей.

1. Необходимо прежде всего понять и принять тезис о том, что наркопотребитель является неотъемлемой частью сферы незаконного оборота наркотиков, формирует как спрос, так и предложение и обязан быть включен в сферу внимания оперативно-розыскной деятельности органов Госнаркоконтороля так же, как и нарко-трафик.

2. Интересы оперативно-розыскной деятельности должны распространяться на сферу социальной помощи (услуг), оказываемой латентной части наркопотребителей.

3. Организация качественного и легитимного взаимодействия может быть основана не на декларациях, а на принятых регламентах (стандартах). При этом нужно помнить, что речь должна идти не о существующих минимальных стандартах, а о новых стандартах, регламентирующих процессы социальной помощи и взаимодействия межведомственного (как внутри самой социальной сферы, так и с органами Госнаркоконтроля).

4. Координационный совет компетентных органов должен (обязан) иметь отдел (структуру), отвечающую за развитие социальной сферы антинаркотической деятельности. В том числе и за информационное взаимодействие по проблеме между участниками системы противодействия в обеих сферах.

Говоря простым языком, можно выразиться так: если вы хотите получить финансирование, вы должны представить в соответствующие органы проект, то есть план своей работы с указанием целей, которых вы намерены добиться путем выполнения перечисленных в проекте мероприятий. А далее на основе представленных вами документов о намерениях будет решаться вопрос выделения средств.

Целеполагание не есть нечто совершенно новое. Это одна из основных категорий в логически-структурном подходе. К сожалению, в повседневной деятельности своей чиновники не привыкли иметь дело с конкретикой. Страдает общими положениями и подавляющее большинство программ и проектов в сфере борьбы с наркопотреблением. В качестве цели часто указывается «достижение минимально возможного уровня опасности наркоэпидемии». А каков этот уровень? Что считать за минимум? И как оценивать выполнение такой программы – достигнута поставленная перед собою цель или не достигнута? Соответственно, нельзя ни предъявить претензии к исполнителям, ни сравнить конкурирующие программы по результативности. А это значит, нет у разработчиков и исполнителей никакой ответственности в ходе и по окончании реализации такой программы.

Вот в Федеральной программе борьбы с наркопотреблением поставлена конкретная задача: снизить уровень наркопотребления на 16 – 20 процентов от уровня 2004 года. По этому показателю можно и судить о последствиях реализации программы.

И если рассматривать вопрос антинаркотической работы под таким углом, выявляются интереснейшие вещи. Например, такой факт, что наркодиспансер, вроде бы призванный вести борьбу и наркопрофилактику. На самом деле никак, абсолютно никак не влияет на достижение конечной цели – в ходе его деятельности процент наркопотребителей не снижается. (М.Архипов: Но можно же измерять и остальные параметры работы с контингентом, и их учитывать тоже!»)

Отреагировав на смятение аудитории, Алексей Павлович заметил, что намеренно поставил вопрос таким образом, чтобы затронуть глубинные чувства собравшихся. Практика управления деятельностью любого объекта имеет множество скрытых от постороннего взгляда проблем. Самое печальное, по мнению

А.П.Скрипкова, в том, что мы не учитываем в сегодняшней работе опыт прошлых лет. Вот уже двадцать лет одни руководители вслед за другими говорят о том, что нет оценки вреда от наркотиков и оценки человеческих ресурсов, и тем не менее ничего в этом направлении не делается, как не было, так и нет действующего мониторинга в области ситуации с наркотиками.

Г.В.Зазулин: Необходимо немедленно подумать о том, как усилить людей, могущих оказывать влияние на создание государственных программ. Хорошо, если в муниципальных советах есть специалисты или выделенные для проведения этой работы сотрудники, они могут научиться управлять проектами. Необходимо привлечь к этому вопросу не только внимание всех действующих в этой сфере управленцев, но и всех специалистов вообще.

К сожалению, Алексею Павловичу не хватило самого необходимого – времени – чтобы завершить свое выступление согласно намеченному плану. Несмотря на проявленный собравшимися интерес, обсуждение презентации пришлось отложить, и лишь самые стойкие во время перерыва собрались вокруг докладчика и продолжили разговор. Вниманию тех, кого интересует затронутая докладом проблема, мы предлагаем полный вариант подготовленной А.П.Скрипковым презентации.

Презентация «Управление качеством целевых программ».

В постановлении правительства Российской Федерации «О некоторых мерах, направленных на совершенствование систем обеспечения качества продукции и услуг» № 113 от 02.02.98 указано: «Считать важнейшей задачей федеральных органов исполнительной власти осуществление поддержки субъектов хозяйственной деятельности, внедряющих системы качества на основе государственных стандартов серии ГОСТ РФ ИСО 9000 в целях повышения конкурентоспособности выпускаемой продукции и предоставляемых услуг. Рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации оказывать поддержку указанным субъектам хозяйственной деятельности».

В постановлении правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» перечислены современные проблемы, такие как:

• предоставление бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных средств и отсутствии четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;
• отсутствие четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;
• формальный характер применяемых методов программно-целевого планирования (в том числе разработки и реализации целевых программ);
• преобладание внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств; отсутствие системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и так далее.

Основное стратегическое направление реформы – распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между действующими и (или) вновь принимаемыми бюджетными программами с учетом оценок их результативности.

Цель городской программы – создание условий для снижения уровня распространенности наркомании среди населения Санкт-Петербурга и незаконного оборота наркотиков, сокращения уровня преступности и правонарушений, связанных с наркоманией и незаконным оборотом наркотиков, до уровня минимальной опасности для общества – можно считать неконкретно сформулированной, то есть расплывчатой.

Цель федеральной программы – сокращение к 2010 году масштабов незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ (далее – наркотики) в РФ на 16 – 20 процентов от уровня 2004 года – это уже конкретные показатели, достижение или недостижение которых можно проконтролировать. В соответствии с данными общероссийских мониторингов наркоситуации, в 2002-2004 годах количество лиц, допускающих незаконное потребление наркотиков, на 1 января 2005 года составило 5,99 млн человек. Соответствующие данные за 2004 год получены в результате мониторинга наркоситуации, проведенного в соответствии с федеральной целевой программой «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 20002 – 2004 годы».

Проектом программы Санкт-Петербурга предусмотрено выполнение следующих действий (Таблица 1).

Таблица 1

Совершенствование нормативно-правовой базы в области организации и управления антинаркотической политики в Санкт-Петербурге УФСКН, КВЗБП, КЗ. КО, КМПиВОО, КП Без финансирования Подготовка и издание нормативно-правовых документов КО 300000 руб КЗ 300000 руб Организация обмена опытом для повышения компетентности специалистов, участвующих в реализации антинаркотической политики, и обеспечение интеграции международного, межрегионального опыта проведения антинаркотической работы на территории Санкт-Петербурга КВЗПБ 1500000 руб КМПиВОО 900000руб КЗ 900000 руб КО 900000 руб Повышение компетентности в вопросах организации раннего выявления проблемного контингента и организации профилактической работы работающих специалистов в вопросах профилактической антинаркотической работы Повышение компетентности педагогических работников 750000 руб Повышение компетентности специалистов, работающих с молодежной аудиторией в сфере досуга 600000 руб Повышение компетентности медицинского персонала (участковые и семейные врачи общей практики) 450000 руб Повышение компетентности сотрудниеков отделов по делам несовершеннолетних и милиции общественной безопасности 450000 руб Развитие и совершенствование системы учета распространенности наркотизма среди учащихся в учреждениях Комитета по образованию 600000 руб Развитие и совершенствование системы учета распространенности наркологической патологии среди контингента в учреждениях Комитета по труду и социальной защите населения 600000 руб Совершенствование обеспечения работы ВВК городской и районных призывных комиссий в вопросах выявления и сопровождения призывного контингента, имеющего проблемы злоупотребления психоактивными веществами и сопутствующие социально значимые заболевания 2 850000 руб

Финансирование федеральной службы исполнения наказаний

*Профилактика распространения наркотизма среди населения СПб – 7 750000 руб

*Выявление и лечение больных наркоманиями – 1 260000 руб

*Организация процесса реабилитации лиц, прошедших лечение от наркомании – 4 170000 руб.

*Совершенствование комплекса специальных мероприятий, направленных на выявление и ликвидацию каналов НОН в учреждениях ФСИН и материально-техническое обеспечение этих мероприятий – 1 200000 руб.

Ожидаемые результаты реализации программы:

• создание, укрепление и развитие инфраструктуры учреждений и служб, осуществляющих противодействие незаконному обороту наркотиков;
• повышение качества предоставляемых населению услуг в области профилактики наркозависимости, лечения и реабилитации больных наркоманией;
• создание единой информационно-аналитической и справочной базы в области профилактики наркозависимости, лечения и реабилитации больных наркоманией;
• развитие антинаркотического мировоззрения среди молодежи;
• снижение темпов вовлечения молодежи в среду наркозависимых и уменьшение таким образом ее криминализации.

Управление

Управление есть принятие решений, выраженных в плановых показателях (цифрах, мероприятиях и тому подобное), направленных на эффективное достижение поставленной цели в условиях ограничений на имеющиеся ресурсы.

В существующей практике управления главной проблемой является отсутствие системы управления качеством целевого программирования. А также:

• отсутствие однозначно сформулированных и достижимых целей
• отсутствие территориальных программ;
• отсутствие планирования отраслевых программ;
• программы не соответствуют нуждам бенефициариев (уместность);
• риски не учтены;
• игнорируются факторы, влияющие на долгосрочную устойчивость программных мероприятий;
• уроки предыдущего опыта реализации целевой антинаркотической программы Санкт-Петербурга не извлекались, не учитывались при разработке новой политики и практики.

Процессы управления делятся на основные процессы (управление качеством, управление целями, управление ресурсами, управление изменениями) и вспомогательные (управление рисками, управление контрактами).

Управление целями тесно связано с другими процессами управления и предназначено для влияния на факторы, порождающие изменения, с тем, чтобы обеспечить благоприятность изменения целей; и выработки воздействий, связанных с происшедшими изменениями целей. Большинство прямых запросов на изменение целей связано со следующими причинами:

• внешние события,
• ошибки в определении целей продукта,
• ошибки в определении целей проекта,
• появление новых технологий, способных сократить затраты времени или средств на реализацию проекта.

Управление контрактами

В больших проектах, в которых участвуют различные поставщики продуктов и услуг, основным аспектом управления контрактами является обеспечение взаимодействия и координации поставщиков. Юридическая природа контрактных отношений требует, чтобы команда проекта учитывала юридические последствия принимаемых решений по управлению контрактами.

Объекты управления в структуре целевой программы

Запросы на изменения условий контрактов или характеристик запланированной продукции.

К запросам на изменения относится решение о расторжении контракта, если он исполняется неудовлетворительно. Рассмотрение и утверждение запросов на изменение контрактов обычно производится Координационным Советом на основании представления команды проекта согласно процедурной модели общего управления изменениями. Результатами рассмотрения запросов на изменения являются дополнительные соглашения к контрактам, содержащие корректировку их условий.

Управление рисками

Анализ исполнения уточняет первоначальные оценки проектных рисков, а наступление событий риска, тренды и уровень вероятности успеха определяют необходимость применения корректирующих воздействий и предупреждающих мероприятий.

Управление рисками включает выбор альтернативных стратегий, применение предупреждающих мероприятий, перепланирование проекта, а также применение и оценку эффективности разработанного реагирования при наступлении событий риска.

Управление рисками базируется на плане управления рисками, плане реагирования на риски, отчетах об исполнении проекта, идентификации и анализе дополнительных рисков, аудитов рисков проекта. Результаты управления рисками: незапланированное реагирование на непредвиденные риски, корректирующие воздействия, запросы на изменения, уточнение плана реагирования на риски, выпуск отчетов по рискам (особенно важно для мультипроектного управления).

Система управления качеством в целевой программе

Это подразумевает:

Планирование качества – определение того, какие стандарты качества использовать в программе, и определение того, как их внедрить.

СМК – цикл эффективного управления

Подтверждение качества – регулярную общую оценку исполнения программы с целью определения того, соответствует ли программа принятым стандартам качества.

Управление качеством – мониторинг результатов программы с целью определения соответствия исполнения принятым стандартам качества и устранение причин неудовлетворительного исполнения.

Принципы системы менеджмента качества целевой программы

Этапы проектного цикла – гарантируют конструктивное и информированное принятие решений.

Ориентация на участника сферы социальной помощи – вовлечение заинтересованных сторон в процесс принятия решения.

Использование метода логической структуры – всесторонний и последовательный анализ на всех этапах планирования и оценки программы.

Устойчивость – механизмы постоянного получения результата.

Интегрированный подход – вертикальная интеграция и стандартизированная документация.

Логический структурный подход к управлению качеством программы подразумевает три важнейших критерия: уместность, выполнимость, устойчивость. (Таблица 2).

Этапы программного цикла

Планирование – анализируется информация на уровне аппликации программы с целью определения проблем, препятствий и возможностей развития. Анализ включает в себя обзор макроэкономических и социально-экономических показателей и учет приоритетов региональной политики.

Принцип уместности Принцип выполнимости Принцип устойчивости Соответствует реальным нуждам получателей (бенефициариев) Программы привязаны к секторальным национальным целям и требованиям государственной стратегии. Бенефициарии участвуют в процессе планирования на самой ранней стадии. Сделан тщательный анализ проблем. Цели четко определены с точки зрения пользы для целевой группы. Планируемые цели реально достижимы в условиях, сложившихся на момент выполнения программы и учитывают способность ответственных организаций выполнить программу. Цели логичны и поддаются измерениям. Риски, допущения и препятствия приняты во внимание. Мониторинг концентрируется только на уместных целях программы. Получатели помощи продолжают получать выгоду от программы после ее завершения. Факторы, влияющие на устойчивость, рассмотрены уже на стадии разработки программы. Результаты оценки используются для накопления опыта и используются для разработки будущих программ.

Определение – выявление проблем и вариантов их решения, обсуждение идеи программы и выявление интересов всех его участников. Результатом становится оценка уместности (для целевой группы, исполнителей и администраторов бюджета).

Формулирование – уместные идеи программы разрабатываются до стадии плана действий. Разрабатывается финансовое предложение. Программа оценивается на выполнимость и устойчивость. Оформляется официальная заявка на реализацию программы в рамках общей стратегии.

Финансирование – проектное предложение экзаменуется МВК и финансирующим органом. Стандартные процедуры Государственного заказа или принятие нестандартных решений (поиск доноров, определение исполнителя единственным источником и т.д.)

Реализация – старт программы после тендерной процедуры и подписания контракта с администратором (распорядителем) бюджета. Обязательные процедуры: внутренний мониторинг и внешний аудит, оценивающие процесс реального достижения целей в сравнении с планируемыми затратами.

Оценка – главная стадия программного цикла. Контролирующие и финансовые органы определяют, что было достигнуто и какие уроки из выполнения программы можно извлечь на будущее. Оценка эффективности программы основана на принципах достоверности и допустимости, обеспечивающих объективность. Оценка может быть как положительной, так и отрицательной.

Система управления целевой программой

Цель системы управления – создание взаимоувязанной системы правоотношений, обеспечивающей максимальную реализацию интересов всех участников сферы в соответствии с регламентами и системой управления качеством, предусмотренной постановлением Правительства Российской Федерации «О некоторых мерах, направленных на совершенствование систем обеспечения качества продукции и услуг» №113 от 02.02.98 и Постановлением правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

Задачи системы управления:

• прозрачность, легальность и публичность мероприятий;
• динамическое согласование меняющихся интересов участников;
• межведомственный и комплексный характер финансируемых мероприятий;
• надежное бюджетирование мероприятий;
• функционирование системы оценки распространенности и вреда наркотиков, мониторинга, контроля и оценки эффективности результатов исполнения финансируемых мероприятий;
• системный анализ и научно-обоснованные рекомендации органам, принимающим политические и управленческие решения.

Участники программы

Конечные получатели услуг социальной сферы – физические лица, целевые группы населения региона, получающие услуги в сфере воспитания и здравоохранения и оплачивающие их непосредственно либо через систему бюджетных трансфертов населению из бюджетов соответствующего уровня.

Предоставители услуг – физические или юридические лица, предоставляющие услуги в социальной сфере антинаркотической политики (воспитания, здравоохранения и социальной помощи), имеющие на это право на основании полученных государственных лицензий и получающие оплату за предоставленные услуги непосредственно либо через систему бюджетных трансфертов населению и бюджетов соответствующего уровня.

Распорядители (администраторы) бюджетных трансфертов населению – юридические лица, органы государственной власти, которым делегировано право управления, контроля и распоряжения в отношении средств бюджетных трансфертов населению на цели воспитания, здравоохранения и социальной помощи.

Уполномоченные организации – юридические лица, получившие от административных органов (в том числе распорядителей бюджетных трансфертов) поручение на осуществление ряда управленческих и контрольных функций по предоставлению услуг в сфере антинаркотической политики.

Методология достижения цели

Регламент программно-целевого планирования мероприятий Целевой программы.

Регламент управляемости Целевой программой.

Регламент внутреннего мониторинга мероприятий Целевой программы и внешнего аудита.

Регламент отчетности по результатам исполнения целевой программы.

Регламент оценки эффективности бюджетных расходов и полноты достижения задач Целевой программы.

Регламент программно-целевого планирования мероприятий Целевой программы

Понимание и выполнение требований конечного потребителя.

Необходимость рассматривать процессы в выражении добавленной ценности.

Получение результатов по эффективности и результативности процессов.

Непрерывное совершенствование процессов, основанное на объективных измерениях.

Регламент программно-целевого планирования мероприятий Целевой программы

Мероприятия организационного синтеза.

Мероприятия планирования отраслевых программ Целевой программы.

Мероприятия планирования государственной поддержки исполнения ЦП.

Мероприятия формирования стратегии развития.

Мероприятия согласования.

Мероприятия аудита отраслевой программы.

Регламент управляемости Целевой программы

Методика комплексной оценки бюджетной эффективности государственных расходов на антинаркотическую политику.

Стратегия развития государственного управления в сфере противодействия злоупотреблению наркотическими средствами, их незаконному обороту.

Методика формирования отраслевой программы в сфере антинаркотической политики.

Регламент оценки и принятия решений при формировании мероприятий отраслевой программы в соответствии с приоритетами и задачами Целевой программы.

Положение об организационном обеспечении управления отраслевой программы в сфере антинаркотической политики.

Регламент внутреннего мониторинга мероприятий Целевой программы и внешнего аудита

Перечень целевых индикаторов мониторинга и контроля исполнения целевой программы. Методика внутреннего мониторинга отраслевой программы в сфере антинаркотической политики.

Регламент внешнего аудита и оценки эффективности отраслевой программы в сфере антинаркотической политики.

Документы технического регулирования (стандарты, инструктивно-методические документы) системы менеджмента качества (СМК) Целевой программы.  

© Журнал «Санкт-Петербургский университет», 1995-2005 Дизайн и сопровождение: Сергей Ушаков