спецвыпуск (3636), 21 апреля 2003 года
главная | оглавление | <... | ...>	аналитический доклад

Принципы подготовки
целевых социальных программ /ЦСП/
как частей муниципальных бюджетов

на примере анализа ЦСП Санкт-Петербурга

1. Целевые программы
Санкт-Петербурга

Целевые программы Санкт-Петербурга являются специфической формой организации расходования средств бюджета Санкт-Петербурга. Их правовой статус регулируется Законом Санкт-Петербурга «О целевых программах Санкт-Петербурга» от 06.11.97 № 179-58 и Законом Санкт-Петербурга «О порядке внесения, рассмотрения и принятия закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга» от 18.09.98 № 200-39.

Статья 1 Закона «О целевых программах Санкт-Петербурга» определяет целевую программу как «комплекс мероприятий, утвержденных законом Санкт-Петербурга и направленный на достижение конкретных целей в сфере социального, экономического, культурного и иного развития Санкт-Петербурга, улучшение качества жизни его населения». Данная формулировка позволяет назвать «целевой программой» очень различные «комплексы мероприятий».

Некоторое сужение сферы применения данной формы расходования бюджета города закон устанавливает путем определения требований к целевым программам Санкт-Петербурга. По закону программа должна содержать шесть обязательных разделов

• основные цели программы;
• ожидаемые конечные результаты реализации программы;
• сроки реализации программы;
• общий необходимый объем финансирования и разбивка финансирования по годам в том случае, если сроки реализации программы не заканчиваются в одном финансовом году;
• перечень основных мероприятий программы с указанием сроков исполнения, источников финансирования;
• наименование организации, уполномоченной в установленном порядке выступать заказчиком программы от имени Санкт-Петербурга.

А.А.Вейхер, начальник аналитического отдела Аппарата Законодательного собрания Санкт-Петербурга

Текст программы официально публикуется как приложение – неотъемлемая часть Закона Санкт-Петербурга, утверждающего ее, указывающего период ее бюджетного финансирования и дату вступления закона в силу (начала действия программы). В этом виде все программы доступны общественности.

Из перечисленных требований следует, что в форме целевой программы не может финансироваться перманентная деятельность, а так же содержание структур, решающих широкий или строго не определенный круг задач. Последовательная реализация указанных требований, локальность по кругу объектов воздействия и ограниченность во времени должна была бы сделать целевые программы, по сути, организационной формой осуществления качественных изменений, которые не могут быть проведены одним подразделением Администрации в рамках профиля его основной деятельности.

Как форма определения направлений расходования бюджетных средств целевая программа принимается в рамках общих правил бюджетного процесса города. Поэтому законопроект о целевой программе должен быть внесен не позднее дня представления всего проекта бюджета на последующий год.

Участие НКО на стадии формирования целевой программы возможно путем совместной работы с одним из субъектов законодательной инициативы согласно законодательства субъекта Федерации или муниципального образования.

Закон не налагает ограничений на возможность привлечения в качестве исполнителей мероприятий целевых программ любых организаций, а не только органов государственной власти города. Более того, если мероприятия программы, финансируемые из бюджета Санкт-Петербурга, могут быть выполнены многими организациями, то они выполняются на основе государственного контракта на закупку товаров, работ, услуг для нужд Санкт-Петербурга, для чего исполнители мероприятий отбираются на конкурсной основе, если иное не предусмотрено действующим законодательством.

Закон предусматривает обеспечение информационного доступа к проектам целевых программ, внесенным на рассмотрение Законодательным Собранием, путем передачи сведений о них в средства массовой информации Санкт-Петербурга. Условия конкурса, проводимого в целях определения исполнителей мероприятий целевой программы, публикуются Администрацией Санкт-Петербурга.

В бюджет Санкт-Петербурга включаются только те целевые программы, по которым предусмотрено бюджетное финансирование. Они включаются в бюджет отдельными строками в соответствующих разделах по ведомствам – главным распорядителям бюджетных средств, с указанием запланированного объема исполнения в текущем году в случае, если срок реализации программы более одного года. Для таких программ выделение средств на финансирование второго года и последующих лет реализации программы заново утверждаются в рамках очередного бюджета.

Анализ исполнения целевых программ города должен включаться составной частью в пояснительную записку к отчету об исполнении бюджета.

Ограниченность целей и круга мероприятий целевых программ предоставляют благоприятную возможность их анализа НКО, поскольку программы значительно чаще, чем другие части бюджета, в явной форме ориентированы на целевые социальные группы, чьи интересы представляют НКО, и более детально, чем многие другие разделы бюджета, описывают мероприятия, исполнителями (соисполнителями) которых могут быть НКО.

2. Принципы подготовки целевых социальных программ

Для того чтобы программы имела положительный социальный и политический эффект, была принята общественностью и выполнялась при е поддержке, надо при ее подготовке ответить на следующие вопросы:

1. Как оценивать правильность выбора конкретных целей, устанавливаемых программой, их соответствие задаче решения социальной проблемы, на которую нацелена программа?
2. Как оценивать достижение целей (результаты) программы?
3. Как отличить расходование средств, для которых нужна программная форма управления, от расходования средств, могущих проходить по обычным каналам бюджетного финансирования?
4. Как определить долю финансовых средств программы, в использовании которых могут принимать участие разные исполнители (например, НКО)?

Оценить правильность выбора конкретных целей – значит, определить необходимость и достаточность набора мероприятий целевой программы для решения социальной проблемы, которая обобщенно формулируется ее названием. Иными словами, определить, насколько мероприятия, включенные в программу, действительно необходимы для решения проблемы, и что не забыты направления работы без которых нужное решение проблемы не будет достигнуто.

Такая оценка является, с одной стороны, социально-политической, т.к. связана с тем, как понимаются разными социальными группами суть решаемой проблемы, глубинные причины ее возникновения, возможные (по ресурсам с учетом иных, конкурирующих социальных проблем) пути ее разрешения. Разногласия между разными слоями населения, представляющими их интересы политическими и общественными организациями, органами власти разных уровней и отраслевого профиля, разрешаются в ходе общественных дискуссий и политических решений, вплоть до голосования депутатов при принятия Закона о целевой программе включать или не включать какое-либо мероприятие в окончательный текст Закона.

С другой стороны, такая оценка является профессионально-технологической, т.к. определяется знанием, как связаны между собой отдельные мероприятия: если закуплено оборудование, то надо обучать работать на нем людей и т.п. Она должна быть предметом экспертизы профессионалов по соответствующей сфере.

Оценить степень достижения целей программы – значит, выявить те показатели (индикаторы), которые выражают результаты мероприятий программы (как по отдельности, так и по группам мероприятий или по программе в целом). К сожалению, практика финансового контроля обычно ограничивается лишь проверкой целевого или не целевого расходования средств. Применительно к нашему предмету рассмотрения это означало бы ограничение задачи вопросом «на то ли мероприятие, что записано в программе, израсходованы деньги?». Между тем, не менее важны оценки «сколько денег нужно (можно с толком) израсходовать на это мероприятие?».

Для этого необходимы количественно измеримые показатели, позволяющие оценивать результативность программы в целом или отдельных мероприятий, т.е. какой результат достигнут или в какой мере запланированный результат достигнут.

Оценка специфичности расходов по целевой программе – имеет особое значение постольку, поскольку выполнение мероприятий программы органами государственного управления не может быть выделено в особую деятельность из их обычного функционирования. Поэтому, с одной стороны, во всех программах имеются мероприятия, которые выполняются этими органами в порядке основной деятельности, без дополнительного финансирования. В этом случае целевая программа выполняет только функцию координации комплекса мероприятий, без возникновения особых бюджетных отношений. В этом важно своевременно оценить, сколько на данную программу будет расходоваться средства соответствующей части ведомственной структуры бюджета. С другой стороны, отдельные мероприятия программы могут быть по содержанию лишь выполнением рутинных функций органа управления с простым увеличением объема расходов по этим функциям, т.е. быть дополнительным, не предусмотренным по основной смете, финансированием этого органа. В обоих случаях в ходе подготовки программы встает задача уточнения действительных расходов на деятельность органа управления, проводимых по разным статьям бюджетных расходов.

Слева направо: Ян Даллман, К.Олссон, Г.Г.Иванов

Особым случаем оказывается включение в программу мероприятий, которые финансируются и выполняются негосударственными структурами, координирующими через целевую программу свою деятельность с деятельностью государственных органов. Таким путем в программах социально-экономической направленности могут использоваться средства спонсоров, благотворителей, инвесторов. Перед разработчиком программы встает задача оценки смешанного финансирования, его долей, особенностей расходования (каждый участник программы сам расходует свой бюджет или делаются взносы в единый фонд, расходуемый в особом порядке) и т.д.

Оценка объема и целевого содержания средств по программе, которые могут быть использованы с участием НКО, в большей своей части получается как ответ на выше изложенные вопросы. Однако, участие НКО в реализации бюджетных средств во многом зависит и от их «мощности», готовности осуществлять виды деятельности, требующие профессиональной квалификации и т.д. Полноценное обоснование этой оценки возможно только в результате специального обследования имеющейся в регионе сети НКО. На начальной стадии разработки программы можно ограничиться общеизвестными примерами участия НКО соответствующего профиля (в нашей работе рассматривались НКО, работающие по профилактике наркомании и оказания помощи наркозависимым и их семьям). На последующих стадиях неизбежна специальная работы по выявлению НКО, соответствующих профилю программы.

3. Примеры целевых программ Санкт-Петербурга
критический анализ

За период с сентября 2001 г. по ноябрь 2002 г. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принято и вступило в действие 15 законов Санкт-Петербурга о целевых программах.

Для анализа нами были выбраны целевые программы Санкт-Петербурга, отличающиеся по объемам и типам включенных в них мероприятий, что, соответственно, определяет разные варианты возможного участия НКО в контроле их выполнения, применительно к представляемым ими социальным группам, и участии в их реализации.

Такими программами являются:

• целевая программа Санкт-Петербурга «Дети-сироты» на 2002-2004 годы, принятая Законом Санкт-Петербурга от 17.12.2001 № 824-110;
• целевая программа Санкт-Петербурга «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту» на 2002-2005 годы, принятая Законом Санкт-Петербурга от 08.02.2002 № 43-10.

Программа «Дети-сироты» на 2002-2005 годы включает следующие разделы:

1. Предупреждение социального сиротства, выявление детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, охрана их прав и устройство в соответствующие учреждения, предусматривающие, прежде всего, решение организационно-методологических вопросов, а также формирования общественного мнения по решению проблем сиротства через средства массовой информации.
2. Совершенствование процесса социализации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, оказание им правовой, медицинской, психолого-педагогической помощи путем проведения мониторинга личностного и интеллектуального развития детей, и разработки на его основе реабилитационных программ, специальных тренингов. Предусматривается апробация новых форм включения детей в культурную и спортивную сферы жизни общества, совершенствование сети учреждений для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
3. Подготовка и переподготовка кадров для работы с указанным контингентом детей.
4. Ресурсное обеспечение процесса социализации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В качестве основных разработчиков Программы определены следующие Комитеты Администрации Санкт-Петербурга: по образованию, по здравоохранению, по труду и социальной защите населения, по жилищной политике и по строительству.

Финансирование основных мероприятий Программы осуществляется за счет средств бюджета Санкт-Петербурга. Общий объем финансирования составляет 60029,5 тыс. руб., в том числе по годам: 2002 год – 19428,9 тыс. руб.; 2003 год – 20266,8 тыс. руб.; 2004 год – 20333,8 тыс. руб.

Программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту» (в дальнейшем - «Антинаркотизм») на 2002-2005 годы включает следующие группы мероприятий:

1. Организационные и правовые меры по противодействию злоупотреблению наркотиками, предусматривающие совершенствование законодательства Санкт-Петербурга в этой области.
2. Профилактика злоупотребления наркотиками, в состав которого входят мероприятия по образованию и подготовке специалистов, занимающихся профилактикой наркомании, массовая антинаркотическая профилактическая работа с целевыми группами и населением в целом, научно-исследовательские работы в области профилактики наркомании, организация и развитие сети профилактических антинаркотических подразделений и учреждений в молодежной, образовательной среде, системе здравоохранения, в военкоматах.
3. Лечение и реабилитация больных наркоманией, предусматривающая образовательную деятельность в области лечения наркомании и реабилитации больных наркоманией, работу с целевыми группами, научно-исследовательскую работу в данной области и укрепление материально-технической базы.
4. Борьба с незаконным оборотом наркотиков.
5. Международное и межведомственное сотрудничество в области противодействия злоупотреблению наркотиками.

Объем финансирования за счет средств бюджета Санкт-Петербурга составляет 347958,6 тыс. руб., в том числе по годам: 2002 год – 91694,4 тыс. руб.; 2003 год – 86563,9 тыс. руб.; 2004 год – 93831,9 тыс. руб.; 2005 год – 75868,4 тыс. руб.

4. Прикладной бюджетный анализ выбранных целевых программ Санкт-Петербурга

Обоснование выбора конкретных целей программы

Сформулированные в законе требования к разделам целевой программы (см. раздел 1) неодинаково реализуются на практике.

В программе «Дети-сироты» имеется основная цель Программы «Обеспечение социальных и правовых гарантий профилактики социального сиротства, создание благоприятных условий для успешной социализации, реабилитации, укрепления здоровья и интеграции в общество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», конкретизируемая 9-10 задачами Программы (в основном – в терминах намечаемых мероприятий) и 9 ожидаемыми результатами (из последних 7 соответствуют, приблизительно, 7 задачам, а 2 прямо из них не вытекают).

И.Н.Беляев, представитель администрации г.Ступино Московской области.

В программе «Антинаркотизм» имеется 10 основных целей программы и 10 ожидаемых результатов, которые не все совпадают с соответствующими целями. Более того, если среди основных целей вторая состоит в «сокращении масштабов распространения наркомании и связанных с ней преступности и правонарушений», то соответствующий ожидаемый результат предполагает лишь «приостановление роста злоупотребления наркотиками и их незаконного оборота…» из которого должно проистекать «…поэтапное сокращение числа больных наркоманией и связанной с ней преступности до уровня минимальной опасности для общества». В тексте программы имеется развернутый раздел «Обоснование программы», в котором большая часть данных о распространенности наркопотребления является результатом социологических обследований, а данные диспансерного учета о численности страдающих наркоманией признаются заниженными в 8-10 раз.

В целом все три программы характеризуются тем, что развернутые наборы целей (задач) и ожидаемых результатов в них лишь в меньшей части содержат конкретные параметры состояния проблем или их изменения. Большая их часть носят общепожелательный характер или нацелены на создание организационных условий действий в соответствующих сферах.

Качество целеполагания в делах решения социальных проблем непосредственно зависит от осознания общественностью, СМИ и политико-управленческой элитой реального состояния и многообразия факторов формирования этих проблем. В деле такого осознания и его превращения в упорядоченную систему целей, для достижения которых необходимо бюджетное финансирование, необходимо самое активное участие профильных НКО.

Возможности оценки степени достижения целей программы

Рассмотрение разделов паспорта программы «Ожидаемые конечные результаты реализации Программы» позволяет выделить 4 типа формулировок, отличающихся тем, как можно оценить степень достижение этих результатов:

• конкретные цифровые показатели (типа «снижение [вероятно, точнее было бы сказать «сокращение»] на 30% диабетологических коек в эндокринных отделениях стационаров», «увеличение продолжительности жизни больных диабетом в среднем на 5 лет», «снижение (до 25%) затрат бюджетных средств на лечение больных диабетом с обеспечением экономии в размере 3-4 рублей на каждый рубль, вложенный в реализацию Программы»);
• характеристики тенденции (типа «разукрупнения системы учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» или «приостановление роста злоупотребления наркотиками»), которые не имеют количественных оценок намечаемых изменений, но задают направление динамики величин показателей, характеризующих состояние проблемы, за период действия программы;
• сформулированные качественно, в словесной форме, ожидаемые результаты действий по программе, факт достижения которых возможен (например: «разработка новых образовательных технологий в системе образования, воспитания и развития детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, стимулирующих их социализацию», «внедрение новых форм организации досуга, летнего отдыха детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «осуществление мониторинга фактических масштабов распространения наркомании, незаконного оборота наркотиков в Санкт-Петербурге» и т.д.);
• сформулированные в текстовой форме, проверка достижения которых представляется весьма проблематичной из-за отсутствия или нечеткости формулировки критериев оценки (например: «оптимизация затрат на профилактику, лечение наркомании и реабилитацию больных наркоманией», «создание на региональном уровне условий для комплексной поддержки семьи, направленных на преодоление социального сиротства»).

Оценка специфичности расходов по целевой программе

Сравнение программ по составу источников финансирования обнаруживает важное обстоятельство – неполноту информации об объеме финансирования. Только программа «Антинаркотизм» предусматривает лишь бюджетное финансирование, а программа «Дети-сироты» включает значимое мероприятие со смешанным финансированием. Оно очень весомо (Международный фестиваль художественного творчества воспитанников детских домов стран СНГ «Поколение XXI века», ответственный за проведение орган – Комитет по образованию Администрации Санкт-Петербурга). Однако никаких указаний на, хотя бы, приблизительный размер внебюджетного финансирования в программах нет. Это, на наш взгляд, ограничивает возможность оценки участия НКО в целевых программах, хотя названное как пример мероприятие явно может быть предметом такого участия.

С другой стороны значительное число основных мероприятий Программ не предусматривает выделение дополнительных средств и выполнение мероприятий должно осуществляться в пределах текущего финансирования отраслевых органов Администрации города. Доля таких мероприятий по программе «Антинаркотизм» превышает четверть (12 из 46), а по программе «Дети-сироты» составляет почти половину (23 из 52). В результате реальные затраты бюджетных средств на реализацию программы превышают объемы, указанные в соответствующем разделе паспорта программы. Тем самым, общественный контроль за расходами бюджета по соответствующим направлениям затрудняется, сопоставить затраты даже с конкретными мероприятиями становится невозможным.

Наконец, по критерию специфичности (узко целевой направленности на решение задач, для которых необходима программная, а не отраслевая форма финансирования) при анализе разделов «Перечень основных мероприятий Программы, и объемов их финансирования» большая часть мероприятий по содержанию логично разделяется на два типа:

• тех, которые представляют новые методы, подходы, организационные формы деятельности для решения поставленных в Программе задач;
• тех, которые должны постоянно выполняться для поддержания отрасли или учреждений отрасли в надлежащем состоянии и, по сути, лишь увеличивающих недостаточно выделяемое бюджетное финансирование по социальным отраслям.

Конечно, часть мероприятий не может быть с уверенностью отнесена к этим типам, в них оказываются смешанными и то, и другое. Разные программы по этому критерию заметно отличаются.

Особенно велика доля затрат на мероприятия, которые практически не отличаются от обычной деятельности соответствующих отраслевых подразделений Администрации города, в программе «Антинаркотизм».

Конечно, распределение мероприятий по степени их «новационности- рутинности» достаточно условно. Возможно, что специалисты в соответствующих сферах поменяли бы оценки отдельных мероприятий. Однако трудно не отнести к дополнительному финансированию работы отраслевых комитетов такие мероприятия как «Оснащение детских домов дидактическими материалами, пособиями, играми для создания развивающей среды, развития спортивных и художественных интересов и способностей детей», «Обеспечение учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, медикаментами для оказания неотложной помощи», «Обеспечение работы Экспертного совета при Межведомственной комиссии по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту», «Дальнейшее развитие сети государственных наркологических учреждений здравоохранения и совершенствование качества стационарной и амбулаторной наркологической помощи» и т.п.

Соответственно, к новационным относились такие мероприятия, как «Организация на базе двух детских домов центров семейного воспитания», «Создание Центра постинтернатной адаптации и поддержки выпускников детских домов, в том числе оказавшихся в экстремальной ситуации», «Подготовка и включение в учебные программы образовательных учреждений курса «Меры профилактики, средства и методы борьбы с наркоманией»» и т.п.

5. Выводы

В сегменте бюджетного процесса, связанного с формированием и осуществлением целевых социальных программ, необходимо учитывать:

1. Важность формирования целей, ради достижения которых организуются целевые программы, в языке и подробности, делающих их понятными широкой общественности. Этот процесс включает разнообразные компоненты – от создания общественного мнения в СМИ, на различных публичных мероприятиях. слушаниях и т.п., до оппонирования предлагаемым вариантам решения социальных проблем на различных общественных слушаниях и обсуждениях. В этом процессе должны быть представлены соответствующие группы населения, у которых есть специфические интересы, требующие внимания властей.
2. Важность перевода целей в конкретные показатели мероприятий, которые делали бы возможным общественный и профессиональный контроль, а при достаточном уровне организации – и мониторинг состояния социальных проблем, решаемых данной программой. Такая функция безусловно выполнима на качественном уровне, когда НКО аккумулирует практику столкновения с проблемой своих членов или подопечных, выявляет случаи ее обострений и успешных разрешений. При некоторых дополнительных условиях (навыках описания своей деятельности с использованием показателей, делающих информацию сравнимой) НКО могут стать важным источником информации о количественной стороне проблем (ее массовости в разных социальных сообществах, распространенности ее вариантов и т.п.). В наибольшем развитии эта деятельность может превращаться в объединение информации многих НКО по той или иной социальной проблеме в единых базах данных, как важнейших источниках информации для принятия решений органами власти.
3. При проектировании социальных программ должна быть обеспечена высокая детализация программных мероприятий, достижения прозрачности их содержания и расходов на их осуществление. Для этого надо стремиться к выполнению следующих условий:
   • доступ к проектам законов о намечаемых целевых социальных программах;
   • наличие контактов с профильными органами исполнительной (отраслевые подразделения) и законодательной (соответствующие депутатские комиссии) власти;
   • готовность к освоению новой информации и диалогу с другими участниками взаимодействия властных структур и структур гражданского общества.
4. 4. При разработке долгосрочных программ, где детализацию мероприятий отдаленных периодов чревата бессмысленным прожектерством, целесообразно прописывать процедуры уточнения содержания мероприятий и расходов на их проведение, при участии общественного контроля за формированием и реализацией нормативов оказания социальных услуг и затрат на их оказание. В наиболее полной степени эта направление деятельности может проявиться при проведении конкурсов на выполнение функций использования бюджетных средств для оказания социальных услуг гражданам. Здесь НКО становятся реальными конкурентами существующим структурам.  

А.А.Вейхер,
начальник аналитического отдела
Аппарата Законодательного собрания Санкт-Петербурга

© Журнал «Санкт-Петербургский университет», 1995-2003 Дизайн и сопровождение: Сергей Ушаков